韓家平:關于加快社會信用立法的思考與建議

[發布日期] 2019-04-03     [來源] 源點信用


隨著我國社會信用體系建設向縱深推進,立法(尤其是國家層面的立法)滯后問題日益凸顯,迫切需要加強研究、理清思路,找到可行路徑加以推進,以保障各項信用建設事業的順利進行和可持續發展。

一、加快社會信用立法的必要性和緊迫性

近年來,我國社會信用體系建設在一些基礎領域和關鍵環節取得重要進展,但社會誠信缺失狀況尚未得到根本扭轉,社會信用體系建設有待取得整體性突破。

1.我國社會信用體系建設的八大進展

一是建立了統一社會信用代碼,目前已基本實現全覆蓋;二是建立了國家公共信用信息基礎設施,公共信用信息公示共享水平大幅提升;三是社會信用體系建設示范城市、長三角信用體系示范區建設邁出重要步伐;四是信用黑紅名單制度、守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制逐步建立,并在一些領域發揮重要作用;五是以信用為核心的經濟社會治理機制在一些行業領域和區域正在形成,信用專項治理、分類監管、協同監管效果初顯;六是以“信易+”為代表的信用惠民措施取得積極成效,社會信用建設獲得感明顯增強;七是利用公共信用信息主動進行綜合信用評價取得積極進展;八是社會信用服務機構培育工作取得一定進展,其作用得到初步發揮等。

2.我國社會信用體系建設面臨的八大挑戰

盡管我國社會信用體系建設取得了重要進展,但是,社會誠信缺失和信用交易風險問題仍比較突出,已成為制約經濟社會高質量發展和人民追求美好生活的重要因素,也是我國與成熟市場經濟國家的主要差距。

具體而言,我國社會信用體系建設存在的主要困難和問題有以下八個方面:

一是國家層面的信用立法相對滯后。雖然已有五個省市建立了地方信用法規,但在國家層面,除了2013年頒布的《征信業管理條例》(國務院令第631號)和2014年頒布的《企業信息公示暫行條例》(國務院令第654號)外,近4年來,沒有出臺新的全國性信用法規,嚴重滯后于社會信用體系建設實踐;

二是覆蓋全社會的征信系統尚未建成。社會成員信用記錄嚴重缺失,公共信用信息與市場信用信息交換共享的規則缺失、界限不清,信息孤島和信息濫用問題同時存在;

三是守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制尚不健全。守信激勵不足,失信成本偏低,覆蓋領域有限,與各項經濟社會治理工作尚未有機融合;四是黑名單法律規制較為薄弱。在實踐中,個別地方或部門對于黑名單的列入或懲戒等方面,存在列入不夠慎重、處罰過當甚至有損人格尊嚴的行為;

五是信用信息主體權益保護機制缺失。尤其是大數據背景下個人隱私得不到有效保護,非法買賣個人信息現象突出。信用修復機制不健全,個別地方和部門存在信用修復過于隨意的現象;

六是信用服務市場不發達。服務體系不成熟,服務行為不夠規范,服務機構公信力不足;

七是社會誠信意識和信用水平有待提高。商業欺詐、制假售假、偷逃騙稅、虛報冒領、學術不端等現象屢禁不止;

八是社會信用體系建設各方面的進展很不平衡。突出表現在:實踐探索快于理論研究、公共領域快于市場領域、平臺建設快于制度建設、東部地區快于西部地區、垂直管理領域快于其他行業領域等。

3.加快信用立法勢在必行

目前國內外對我國社會信用體系建設有很多質疑的聲音,比如西方有人認為我們利用大數據等手段將信用體系變成了對企業和個人的控制工具,涉嫌公權力對私權領域的侵犯;有人認為我們把社會信用體系建設過度擴大化,替代了法律建設和道德建設等等。國內外法律和信用領域的專家普遍認為,信用建設迫切需要納入法制化軌道才能行穩致遠。

2018年6月6日國務院常務會議在研究部署社會信用體系建設工作時指出,要堅持應用導向、立法先行,進一步加強社會信用體系建設。應該說,目前存在的多數問題都與信用立法滯后有密切關系,尤其是國家層面的信用立法滯后是主要的影響因素。信用立法是牽一發而動全身的關鍵環節和重要基礎性工作,要推動我國社會信用體系建設更上一層樓,避免少走彎路,直至完全建成社會信用體系,迫切需要加快信用立法進程,從而促進和規范社會信用體系建設工作,為社會信用體系建設保駕護航。

二、國內外信用立法情況及其借鑒

1.我國信用立法進展情況

國家層面:2013年由人民銀行牽頭起草的《征信業管理條例》2014年由原國家工商總局(現市場監管總局)牽頭起草的《企業信息公示暫行條例》;地方層面:2017年以來,上海、浙江、河北、湖北、陜西等5個省市陸續出臺了地方信用法規。

2.西方國家信用立法情況及其借鑒

美國:主要圍繞信用交易(投放)、信用信息、消費者權益保護和信用服務業操作規范等內容展開。歐盟:《一般數據保護條例》(GDPR),鼓勵歐盟內部數字經濟發展,對數據跨境流動設置障礙,將對信用信息服務業產生不利影響。

三、我國信用立法的基本思路和主要內容建議

1.我國需要建立公共信用和市場信用兩大類的信用立法,其中市場信用類立法與西方國家的信用法規范疇基本一致,目前央行主導的征信類立法屬于此類,應繼續推動相關配套法規制定。

2.目前最迫切的是公共信用類立法,可首先制定《公共信用信息條例》,同時推動其他法規建設。

3.公共信用立法需要厘清的幾個問題:立法的主要目的,與現有法律法規之間的關系,應遵循的主要原則等。總之,創新要有邊界,給信息主體留下必要的容錯空間,聯合懲戒要避免處罰過當。

4.公共信用立法內容:應界定社會信用的概念,明確社會信用體系建設組織領導機制,進一步規范公共信用信息和市場信用信息的歸集、披露和使用活動,實現信用信息有效共享和應用,建立健全守聯合信激勵和失信聯合懲戒機制,促進公共信用服務行業發展。

(注:本文系商務部研究院信用研究所所長、研究員韓家平在1月13日“國家治理與信用立法”研討會上的發言提綱。)


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